自国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号，以下简称39号文）以来，各地发展住房租赁市场的政策频出。不仅《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》明确的广州、深圳、南京、杭州、厦门、武汉、成都、沈阳、合肥、郑州、佛山、肇庆等12个试点城市出台了具体的工作方案，而且近期北京、上海等一线城市也因地制宜，大力发展住房租赁市场，出台了相应的政策文件。

总结本轮发展租赁市场的政策措施有五项特点：一是政府主导，强力推动，均强化了政府的组织领导，要求明确部门职责，完善工作机制；二是措施全面，指向明确，不仅涉及房屋管理服务体制机制，而且从供地、金融、信息化等多个维度综合施策，确保住房租赁目标指向；三是规定细化，着眼落实，除了明确总的原则和方向外，工作措施十分具体，诸如规范租赁合同、建立住房租赁平台、规范中介机构等细则操作性很强；四是扩展外延，增强服务，从传统的房管领域向外扩展，结合家庭使用需求，提出了完善配套教育等公共服务系列措施，赋予租房者同等权益；五是引入科技，注重创新，各地均十分重视网络、app等信息技术的应用，通过完善线上服务，提高服务效率。

上述措施均不是凭空产生。在房地产市场高速发展的近30年中，住房销售市场一直保持着快速增长，而住房租赁市场由于种种原因，却增长乏力，39号文归结为市场供应主体发育不充分、市场秩序不规范、法规制度不完善等问题。住房租赁市场存在问题的根源在于住房租赁市场不是一个完全竞争市场。完全竞争的市场是经济学里设想的一个理想化的市场，在此市场条件下，资源通过市场机制能得到合理配置，最后达到帕累托最优状态。几十年的住房市场发展经验告诉我们，住房租赁市场在目前仍未达到理想的市场化状态，一些制约因素限制了租赁市场的发展，而且短期内存在市场失灵现象，依靠市场本身已经无法解决租赁市场本身的问题。比如租售比严重失衡，投资者、金融机构和房地产开发企业从住房销售和住房租赁得不到类似的投资回报率，市场主体没有动力去开发租赁住房产品；部分房地产中介利用信息不对称，使市场成为一个不公开透明的市场；承租双方没有充分的信息和市场交易机制去合理选择，无法达成资源配置最优；租户从承租到使用，从租金定价到公共服务均处于弱势，这使得潜在的承租者用脚投票，自觉减少租赁需求等等。针对这些问题，迫切需要政府发挥公共服务职责，减少市场失灵现象。

公共经济学家理查德·马斯格雷夫（Richard Musgrave,1959）曾将政府的经济行为分为三个职能：分配职能、配置职能和稳定职能。分配职能是政府通过税收、转移支付等方式维护社会的分配公平；配置职能是在市场无法合理配置资源的情况下，政府利用行政手段进行纠正；稳定职能是政府从长期和短期的角度维护经济平稳增长，避免通货膨胀。目前，国家和地方出台的各项行政措施意在纠正租赁市场失灵，减少市场主体的外部性行为，可以从以下角度进行分析（见表1）。

从住房租赁市场存在问题来看，最迫切需要的是政府发挥配置职能，干预市场的无效率问题，促成达到帕累托最优状态。当然，政府的职能不是单独发挥作用的，每一项举措涉及政府的多种职能，最终形成综合的政治、经济和社会效果。为此，政府必须鼓励市场多提供适于租赁的房源，从供应主体、房源户型、公租房等方面入手，加大供给侧改革；从打击黑中介、搭建公平透明租赁服务平台等入手，规范市场行为；从税收、公共服务、金融、土地等资源入手，改变重销售轻租赁的资源配置方式，提高租赁房源在资源配置中的比重和效率；从完善法律法规、健全领导管理体系、完善工作制度等方面入手，为发展租赁市场建立健康发展的长效机制，营造良好的法制环境。